大興安嶺地區(qū)國土空間總體規(guī)劃
（2020-2035年）編制工作方案
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為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共黑龍江省委、黑龍江省人民政府關(guān)于建立全省國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》的有關(guān)要求，根據(jù)國家和省對國土空間規(guī)劃編制的工作部署，結(jié)合全區(qū)實際，制定本工作方案。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九屆四中全會、省委十二屆六次全會精神，圍繞地委、行署工作部署，堅持新發(fā)展理念，堅持一切從實際出發(fā)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，建立健全國土空間規(guī)劃體系，科學把握經(jīng)濟社會發(fā)展與自然資源保護之間的關(guān)系，有效提升國土空間治理能力現(xiàn)代化水平，促進國土空間資源合理開發(fā)、充分利用和有效保護，為大興安嶺地區(qū)全面振興全方位振興提供有力保障。
（二）基本原則。
1.堅持保護優(yōu)先，綠色發(fā)展。堅持生態(tài)優(yōu)先，保護優(yōu)先，推動生態(tài)系統(tǒng)修復保護，保障國家生態(tài)系統(tǒng)安全，推動形成綠色生產(chǎn)生活方式，構(gòu)建人與自然和諧共生的空間格局。
2.堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，合理確定全區(qū)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間，推動區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。上下聯(lián)動，統(tǒng)籌規(guī)劃，繪制全域全要素的“一本規(guī)劃、一張藍圖”，發(fā)揮國土空間總體規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導和約束作用，提升空間治理能力和水平。
3.堅持節(jié)約集約，因地制宜。將節(jié)約集約利用資源擺在更加突出位置，強化建設(shè)用地總量和強度控制，約束規(guī)范各類土地利用行為。因地制宜制定差別化引導策略，進一步突出寒地型林區(qū)小城鎮(zhèn)特色，促進差別化發(fā)展。
4.堅持以人為本，高質(zhì)量發(fā)展。堅持以人民為中心，把人民對美好生活的向往作為出發(fā)點和落腳點，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，協(xié)調(diào)優(yōu)化各類用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序。助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。堅持民生福祉優(yōu)先，防范自然災害，改善人居環(huán)境，提高宜居水平，統(tǒng)籌推進基層政權(quán)服務(wù)和社會組織服務(wù)發(fā)展體系，為人民享有高質(zhì)量公共服務(wù)、社會服務(wù)、自主服務(wù)奠定基礎(chǔ)。
（三）總體目標。根據(jù)全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中長期目標，嚴格控制國土空間開發(fā)強度，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，科學劃定“三區(qū)三線”；嚴守環(huán)境保護底線，確定綠色保護空間；堅守耕地保護紅線，劃定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間；遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，安排高效宜居城鎮(zhèn)發(fā)展空間，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局。
二、主要工作任務(wù)
（一）統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)。以2020年為基期年，近期為2025 年，目標年到2035年，遠景展望至2050 年。規(guī)劃范圍為大興安嶺地區(qū)行政轄區(qū)內(nèi)全部土地。統(tǒng)一采用第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，依據(jù)國土空間規(guī)劃用地分類標準，制作統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)現(xiàn)狀底圖。
????（二）現(xiàn)狀分析與風險識別。總結(jié)歷年人口變化、國土空間開發(fā)、保護的變化趨勢、演變規(guī)律以及空間分布特征，分析人口增長、經(jīng)濟社會發(fā)展與國土空間開發(fā)保護的內(nèi)在聯(lián)系，進一步梳理我區(qū)國土空間開發(fā)保護存在的問題，剖析問題產(chǎn)生的根源。開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（以下簡稱雙評價），研判國土空間開發(fā)利用問題和風險，識別生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要和生態(tài)極敏感空間，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)的最大合理規(guī)模和適宜空間。開展國土空間利用和風險評估，研究水、土、資源、能源等開發(fā)利用存在的問題，結(jié)合未來人口數(shù)量和需求結(jié)構(gòu)變化、科技進步等態(tài)勢，研究國土空間在生態(tài)保護、資源利用、人居環(huán)境、空間安全等方面可能面臨的風險，并提出對策建議。
????（三）明確空間戰(zhàn)略與目標。準確把握我區(qū)國土空間開發(fā)保護面臨的主要形勢，找準大興安嶺地區(qū)在全省乃至全國國土空間格局中的定位，明確新時代全區(qū)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，科學擬定大興安嶺地區(qū)未來國土空間保護開發(fā)利用的戰(zhàn)略目標與發(fā)展愿景。
????（四）優(yōu)化引導國土空間格局。依托雙評價，科學劃定以生態(tài)用地為主體的生態(tài)保護空間。結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及鄉(xiāng)村振興新要求，科學落實農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。按照區(qū)域協(xié)調(diào)、要素聚集、產(chǎn)業(yè)匹配的目標要求，科學確定城鎮(zhèn)發(fā)展空間。協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線落地，統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)格局。結(jié)合全區(qū)歷史文化特色，明確省級以上歷史文化保護與傳承的重點地區(qū)。
????（五）確定生態(tài)修復和綜合整治任務(wù)。明確生態(tài)保護修復的目標、任務(wù)、重點區(qū)域和重大工程。運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、增存掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、耕地占補平衡機制，實施城市有機更新和鄉(xiāng)村全域整治，實現(xiàn)國土空間生態(tài)整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。
????（六）制定國土空間用途管制規(guī)則。研究全域全類型、不同層級尺度的國土空間轉(zhuǎn)用審批制度，從嚴控制各類建設(shè)占用自然生態(tài)空間。注重開發(fā)強度管控，嚴格耕地、自然保護地、生態(tài)保護紅線、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域的用途管制；明確用途分區(qū)指引，制定分區(qū)差異化用途轉(zhuǎn)換規(guī)則，探索分區(qū)準入機制，推動管制手段向剛性和彈性有機結(jié)合轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”管制方式。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”管制方式。
????（七）提出區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展要求。強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出廣域空間和區(qū)內(nèi)重點地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展要求和措施，包括區(qū)際、區(qū)內(nèi)重點地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、跨區(qū)域生態(tài)廊道共治共保、重要經(jīng)濟目標共防、資源能源統(tǒng)籌利用等。
????（八）構(gòu)建規(guī)劃保障支撐體系。對區(qū)域土地、水、森林、草地、非能源礦產(chǎn)等重要資源的保護和開發(fā)利用做出安排，明確目標、時序、總量、布局、結(jié)構(gòu)、強度等。優(yōu)化區(qū)域能源系統(tǒng)，明確能源網(wǎng)絡(luò)布局。研究城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢、人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對重大基礎(chǔ)設(shè)施的需求，促進基礎(chǔ)設(shè)施布局優(yōu)化和區(qū)內(nèi)區(qū)外共建共享。分析評估區(qū)域內(nèi)防災減災現(xiàn)狀和問題，完善災害預警網(wǎng)絡(luò)，提出災害防治重點區(qū)域，明確防災減災骨干工程。
????（九）協(xié)調(diào)指引與管控引導。明確地區(qū)國土空間規(guī)劃體系，以全區(qū)國土空間總體規(guī)劃指導各縣（市、區(qū)）總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等下位規(guī)劃編制。根據(jù)工作需要，在總體規(guī)劃批復后，逐步完成詳細規(guī)劃審批。分解下達國土空間開發(fā)強度、生態(tài)保護紅線控制面積、耕地保有量及永久基本農(nóng)田保護面積，用水總量和強度控制等約束性指標；優(yōu)化主體功能分區(qū)，協(xié)調(diào)落實三條控制線劃定；明確區(qū)域城鎮(zhèn)體系布局。對各專項規(guī)劃編制提出指導約束要求。相關(guān)專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃，各專項規(guī)劃的編制由有關(guān)行業(yè)部門組織編制。
????（十）建立規(guī)劃實施保障機制。制定實施全區(qū)主體功能區(qū)政策措施，提出國土空間用途管制、自然資源有償使用、生態(tài)保護補償、空間管控傳導、區(qū)域空間協(xié)調(diào)聯(lián)動、城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展、自然資源資產(chǎn)管理、國土空間評估績效考核、自然資源離任審計等方面的保障機制，以及人口流動、產(chǎn)業(yè)投資、金融財稅和資源配置的配套政策。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，開展規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測、評估和預警。
三、工作要求
（一）進度要求。2020年11月15日前形成總體規(guī)劃文本討論稿，12月10日前形成總體規(guī)劃文本審議稿，12月31日前形成總體規(guī)劃文本上報稿，待總體規(guī)劃成果報批。
1.前期準備階段（2020年7月10日至8月10日）。召開全區(qū)國土空間規(guī)劃編制啟動會，組建領(lǐng)導小組、工作專班，確定參與部門和工作任務(wù)；征求重大問題專題研究意見建議；完成總體規(guī)劃編制工作方案，經(jīng)行署常務(wù)會議審議通過后下發(fā)。
2.落實編制單位和專題研究階段（2020年8月11日至9月10日）。開展總體規(guī)劃編制任務(wù)招投標，落實編制單位，簽訂服務(wù)合同；組織編制單位開展現(xiàn)場調(diào)研、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料收集；開展重大問題專題研究和雙評價，涉及發(fā)改、交通、水利、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)等部門的專題研究，由行業(yè)部門在規(guī)定期限內(nèi)提交專題研究成果初稿。
3.總體規(guī)劃編制階段（2020年9月11日至11月15日）。在專題研究和重大問題研究分析基礎(chǔ)上，開展總體規(guī)劃文本編制。針對各單位國土空間規(guī)劃編制時間緊、任務(wù)重、缺乏編制經(jīng)驗、編制力量不足的實際，借力編制隊伍開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，8月31日前形成總體規(guī)劃文本初稿；與相關(guān)專項規(guī)劃對接協(xié)調(diào)，根據(jù)第三次全國國土調(diào)查，生態(tài)保護紅線調(diào)整、自然保護地優(yōu)化調(diào)整以及地區(qū)國土空間配置方案階段性成果等規(guī)劃編制前置基礎(chǔ)要素，結(jié)合省下達的控制性指標，修改完善國土空間總體規(guī)劃，期間召開專家研討咨詢會，9月15日前形成總體規(guī)劃文本討論稿，初步完成總體規(guī)劃相關(guān)圖件編制。
4.評審論證階段（2020年11月16日至12月10日）。就總體規(guī)劃文本討論稿中規(guī)劃目標、空間格局、城鎮(zhèn)體系、主要指標等主要內(nèi)容邀請專家進行評審論證，修改完善形成總體規(guī)劃文本征求意見稿（包括完善說明、圖件），廣泛征求各部門、縣（市、區(qū)）意見，修改完善后于12月10日前形成總體規(guī)劃文本審議稿。
5.成果報批階段（2020年12月10日至12月31日）。將總體規(guī)劃文本審議稿形成簡要說明向省廳匯報，根據(jù)省廳意見修改完善，提交地區(qū)規(guī)劃委員會、行署常務(wù)會議審查和地區(qū)人大工委審議，12月31日前形成總體規(guī)劃文本上報稿，由行署報省政府審批?？h級總體規(guī)劃，經(jīng)同級人大常委會審議后，由行署報省政府審批。鄉(xiāng)級總體規(guī)劃由縣（市、區(qū)）政府報行署審批。
（二）層級要求。
1.地區(qū)國土空間總體規(guī)劃。形成全區(qū)國土空間總體規(guī)劃綱要，明確空間戰(zhàn)略目標，明確各項約束性和引導性指標。確定國土空間保護、開發(fā)、利用、修復、治理總體格局，制定全域規(guī)劃分區(qū)，明確準入規(guī)則，統(tǒng)籌劃定“三條控制線”，明確管控要求，合理控制整體開發(fā)強度，提出區(qū)際協(xié)調(diào)發(fā)展要求，建立規(guī)劃實施的協(xié)調(diào)指引、管控引導的保障機制?？v向上，落實上位規(guī)劃的目標和戰(zhàn)略，明確本級規(guī)劃的底線和重點，提出下位規(guī)劃的控制和引導；橫向上，統(tǒng)籌地區(qū)及地直有關(guān)部門的各類空間性規(guī)劃，明確各部門的空間使用和管理邊界。
2.縣（市、區(qū)）國土空間總體規(guī)劃。兩縣一市四區(qū)國土空間總體規(guī)劃是對縣（市、區(qū)）區(qū)域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護做出的總體安排和綜合部署，是落實地區(qū)國土空間總體規(guī)劃的主平臺，編制專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃的依據(jù)。規(guī)劃要提出到2035年縣（市、區(qū)）區(qū)域國土空間發(fā)展目標，明確各項約束性和引導性指標。確定國土空間保護、開發(fā)、利用、修復、治理總體格局，制定全域規(guī)劃分區(qū)，明確準入規(guī)則，統(tǒng)籌劃定“三條控制線”，明確管控要求，合理控制整體開發(fā)強度。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）區(qū)域產(chǎn)業(yè)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施布局和廊道控制要求，提出公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準和布局要求，構(gòu)建社區(qū)生活圈，提出對城鄉(xiāng)風貌塑造、歷史文脈傳承、綠地水系建設(shè)和城鎮(zhèn)更新的原則要求。安排國土綜合整治、生態(tài)修復等重點工程的規(guī)模、布局和時序。建立健全規(guī)劃傳導機制，明確國土空間分區(qū)準入、用途轉(zhuǎn)換等管制規(guī)則，嚴格耕地、自然保護地、生態(tài)保護紅線、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域的用途管制。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是對縣（市、區(qū)）國土空間規(guī)劃的細化落實，可因地制宜，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣（市、區(qū)）國土空間總體規(guī)劃合并編制，也可將一個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道合并成一個分區(qū)，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。依據(jù)上級國土空間總體規(guī)劃，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略目標和國土空間發(fā)展目標，落實下達的各項約束性指標，對詳細規(guī)劃的編制提出明確管控引導。
四、保障措施
（一）強化組織領(lǐng)導。
地區(qū)國土空間規(guī)劃委員會對國土空間規(guī)劃工作進行統(tǒng)一組織領(lǐng)導，對規(guī)劃編制、部門協(xié)調(diào)、實施管理等重大問題進行研究和決策；成員單位根據(jù)職責分工，各司其職，各負其責，協(xié)力推進，確保全區(qū)國土空間總體規(guī)劃編制工作任務(wù)按期、保質(zhì)完成。
（二）組建編制專班。
根據(jù)國家、自然資源部指導意見，結(jié)合省里要求，地區(qū)成立專項工作機構(gòu)，地區(qū)層面成立地區(qū)專項工作領(lǐng)導小組，由行署主要領(lǐng)導為組長，分管領(lǐng)導為副組長，地區(qū)自然資源局為牽頭部門，地區(qū)發(fā)展和改革委員會、地區(qū)生態(tài)環(huán)境局、地區(qū)工業(yè)和信息化局、地區(qū)交通運輸局、地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、地區(qū)水務(wù)局等地直相關(guān)單位、縣（市、區(qū)）政府為成員單位。其主要職責是統(tǒng)籌推進和落實各項工作任務(wù)，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題，督促各縣（市、區(qū)）政府落實主體責任。領(lǐng)導小組將根據(jù)工作實際情況，對各縣（市、區(qū)）的工作進展情況進行指導、檢查和督導。縣級人民政府是國土空間總體規(guī)劃編制的責任主體，由主要領(lǐng)導親自負責，研究重大問題以及其他重要事項，組建編制專班，確保編制工作順利開展。要秉承開門編制規(guī)劃理念，提高規(guī)劃編制的透明度和社會參與度，廣泛開展調(diào)研和專題研究，組建規(guī)劃咨詢專家?guī)?，在編制過程中定期對總體規(guī)劃及相關(guān)專題的階段成果進行咨詢指導，開展專題培訓并參與方案審查、論證等工作。
（三）落實編制經(jīng)費。
結(jié)合編制工作任務(wù)、工作成果和進度安排，地區(qū)、各縣（市、區(qū)）要抓緊落實編制經(jīng)費，保證各項工作順利啟動和按時完成。行署規(guī)劃編制專項經(jīng)費由地區(qū)財政列支，縣（市、區(qū)）規(guī)劃編制專項經(jīng)費由縣（市、區(qū)）財政予以保障。
????（四）加強宣傳工作。
通過主流媒體，適時宣傳規(guī)劃工作的重要部署、重大進展和重要成果，增加規(guī)劃工作的透明度，爭取社會公眾的廣泛參與和支持。
