濟南市人民政府辦公廳關于加強經(jīng)營性用地全生命周期管理的意見（試行）
濟政辦發(fā)〔2021〕13號
各區(qū)縣人民政府，市政府各部門（單位）：
為充分發(fā)揮市場配置土地資源的決定性作用，加強經(jīng)營性用地出讓全生命周期管理，提高土地利用質量和效益，提升城市功能和品質，促進高質量發(fā)展，根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定，結合我市實際，提出如下意見。
一、總體要求
（一）適用范圍。本意見適用于我市歷下區(qū)、市中區(qū)、槐蔭區(qū)、天橋區(qū)、歷城區(qū)、長清區(qū)、章丘區(qū)、濟陽區(qū)、濟南高新區(qū)、市南部山區(qū)、濟南新舊動能轉換起步區(qū)（以下統(tǒng)稱“各區(qū)”）新增商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經(jīng)營性用地以及營利性教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等基礎設施和社會事業(yè)項目用地。原劃撥土地經(jīng)批準依法辦理協(xié)議出讓、集體經(jīng)營性用地入市的，參照本意見執(zhí)行。
（二）工作目標。加強經(jīng)營性用地出讓全生命周期管理，以提高土地利用質量和效益為目標，健全經(jīng)營性用地用途管制、功能設置、業(yè)態(tài)布局、土地使用權退出等機制，推動土地利用管理系統(tǒng)化、精細化、動態(tài)化。
（三）基本原則。
1.堅持市場配置資源，公平、公正、公開出讓土地；嚴格限定劃撥用地范圍，對營利性教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等基礎設施和社會事業(yè)項目用地實行有償使用制度。
2.堅持經(jīng)營性用地全要素管理，將經(jīng)營性用地項目建設、功能業(yè)態(tài)、運營管理、節(jié)能環(huán)保等要素與其他出讓條件納入合同管理，由注重經(jīng)濟效益向注重經(jīng)濟、社會、環(huán)境綜合效益轉變。
3.堅持土地利用全過程管理，以土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議為平臺，實現(xiàn)建設用地開竣工、運營管理、公益性責任和建設用地使用權退回全過程管理。
（四）職責分工。自然資源和規(guī)劃主管部門作為土地出讓主管部門，是經(jīng)營性用地出讓人，負責經(jīng)營性用地出讓管理工作。經(jīng)營性用地出讓前，出讓人應當匯總相關部門（單位）意見，在出讓文件中明確出讓地塊建設、管理要求。
各級自然資源和規(guī)劃、發(fā)展改革、公安、民政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、城管、交通運輸、水務、園林和林業(yè)綠化、商務、文化和旅游、衛(wèi)生健康、人防、國家安全、供電等相關主管部門（單位）要按照公平、公正、公開的原則，提出經(jīng)營性用地建設條件、管理要素、監(jiān)管考核和違約處置等要求，列入土地出讓條件，納入土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議，并按照“誰提出、誰負責、誰監(jiān)管”的原則，對受讓人的合同、協(xié)議履約情況開展要素評定，依法實施監(jiān)管。
二、土地儲備和供應
（五）土地儲備。土地應當統(tǒng)一納入儲備，嚴格執(zhí)行濟南市土地儲備管理規(guī)定。
（六）配套教育設施建設。需配套建設教育設施的，在土地儲備實施階段由政府統(tǒng)一安排。建設方案經(jīng)市、區(qū)教育主管部門確認后，由土地熟化主體將教育設施項目建設要求和資金測算等列入土地出讓預案，相關建設資金按照測算費用在土地出讓起拍價中單獨列示，不計入土地熟化包干成本。關聯(lián)地塊出讓后，配套教育設施建設資金通過市土地儲備中心撥付。配套教育設施應當先行供地或與關聯(lián)地塊同步供地，先期劃撥給實施主體，建成并通過竣工驗收后無償移交給市、區(qū)教育主管部門辦學使用；教育設施建設質保期過后，由實施主體將產(chǎn)權無償劃轉至市、區(qū)教育主管部門確定的學校名下。
（七）儲備土地統(tǒng)一供應。
1.市自然資源和規(guī)劃部門按照“總量控制、結構科學、布局合理、時序有效”的原則統(tǒng)籌編制年度土地供應計劃,經(jīng)市政府批準后,及時向社會公開。
2.各土地熟化主體應當按照年度土地供應計劃，對具備出庫標準的儲備土地編制供地預案，經(jīng)市級土地儲備機構審查同意后，報各區(qū)自然資源主管部門編制供地方案。
3.供地方案經(jīng)區(qū)級、市級供地決策機構審議通過后，報有批準權的人民政府批準，由自然資源和規(guī)劃部門組織實施供地。
4.供應土地應為“凈地”。各土地熟化主體應確保土地出讓前達到“凈地”條件，并做好土地出讓后的交付工作。
5.對重點行業(yè)需關閉搬遷地塊以及用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地地塊，依法依規(guī)開展土壤污染狀況調查。前期開發(fā)前已完成調查的，不再實施調查。
（八）土地出讓研判。市自然資源和規(guī)劃部門應當征詢相關部門（單位）意見，對擬入市出讓地塊開展研判。圍繞地塊符合本市國土空間總體規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）情況、控制性詳細規(guī)劃批準情況、土地儲備計劃批準情況、涉及土地農轉用征收手續(xù)辦理情況、地塊前期動拆遷實施情況等方面，分析土地出讓合規(guī)性和合理性。按照保障房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展工作要求，結合我市實際，因城施策，分類調控，維持住宅用地供應穩(wěn)定，引導市場預期，促進房地產(chǎn)用地市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
三、土地出讓管理要求
（九）規(guī)劃管理要求。自然資源和規(guī)劃主管部門應當根據(jù)控制性詳細規(guī)劃等相關規(guī)劃要求，結合相關部門（單位）意見，提出增強公共服務設施、公共空間等公共服務功能的有關要求，明確擬出讓地塊規(guī)劃性質、規(guī)劃指標及配套設施等規(guī)劃條件。
位于城市重要特定地區(qū)（如城市公共活動中心、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)風貌區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村保護范圍內等）的項目，應當在控制性詳細規(guī)劃的基礎上開展城市設計，納入規(guī)劃條件。
（十）建設管理要求。擬出讓土地建設項目，由相關部門（單位）提出如下要求：
1. 配套基礎設施建設要求。按照我市房地產(chǎn)開發(fā)項目用地配套基礎設施建設條件的意見要求，市住房城鄉(xiāng)建設部門應在房地產(chǎn)開發(fā)項目用地出讓前，征詢并匯總相關部門（單位）意見，對擬出讓用地基礎設施是否具備配套條件提出意見，明確有關要求。
2.配建租賃住房管理要求。住房城鄉(xiāng)建設部門應對商品住宅用地配建租賃住房建設要求提出意見，并明確租賃住房同步建設、同步配套、同步交付、建成后無償移交等要求。
3.公共服務功能要求。黨委組織部門和民政、衛(wèi)生健康、商務、城管等部門應對商品住宅用地中配建社區(qū)綜合服務用房、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生、室內副食品市場、環(huán)衛(wèi)設施等提出意見，并明確建設、配套、交付、產(chǎn)權歸屬、移交等要求。
4.保護保留建筑要求。文化和旅游、自然資源和規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設等主管部門應對地塊內保護保留對象、保護更新方式、功能調整、日常保護修繕維護等提出要求。
5.照明要求。城管部門應對商業(yè)用地照明提出有關要求。
6.綠化管理要求。園林和林業(yè)綠化部門應對地塊內綠化面積、綠地率等提出要求；針對多層建筑物業(yè)，可對屋頂綠化提出相關要求。
7.國家安全管理要求。國家安全部門應對安全控制區(qū)域內地塊提出涉及國家安全事項有關要求。
8.地下文物保護要求。土地出讓前應當按照考古前置規(guī)定完成考古調查、勘探發(fā)掘工作。文化和旅游部門應根據(jù)考古工作情況提出對出讓地塊的文物保護具體要求。
（十一）利用功能管理要求。市投資促進、商務部門可結合商業(yè)用地區(qū)域功能、社會需求、土地用途等情況，提出對休閑娛樂、大眾零售、酒店旅館等商業(yè)功能業(yè)態(tài)的有關要求。出讓合同中未約定的，商業(yè)用地不得建設公寓式酒店，商務金融用地不得建設公寓式辦公。
營利性教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等基礎設施和社會事業(yè)項目用地，應當根據(jù)土地用途和項目情況，由相關部門（單位）對項目應達到的功能提出要求。
（十二）運營管理要求。擬出讓土地上的商業(yè)建設項目，由相關部門（單位）提出如下要求：
1.商業(yè)運營要求。投資促進、商務等部門可對商業(yè)用地提出統(tǒng)一招商、統(tǒng)一運營、商業(yè)業(yè)態(tài)布局等要求。文化和旅游部門可對酒店功能用地提出星級和管理標準等要求。
2.商業(yè)自持面積和銷售要求。商業(yè)用地出讓前，投資促進、商務等部門可綜合區(qū)域配套、房地產(chǎn)市場、項目功能定位等因素，對擬出讓地塊開展綜合評估，并提出商業(yè)建筑面積持有比例和持有年限有關要求。
（十三）建筑節(jié)能和環(huán)境保護要求。擬出讓土地上的建設項目，由相關部門（單位）提出如下要求：
1.建筑綠色環(huán)保節(jié)能管理要求。住房城鄉(xiāng)建設部門應按規(guī)定對綠色建筑、裝配式建筑等配置提出建設要求。
2.土壤環(huán)境（含地下水，下同）保護要求。經(jīng)營性用地出讓前，各土地熟化主體應按照環(huán)保標準規(guī)范完成土壤環(huán)境調查評估，確存在污染且需治理修復的，應當組織實施修復并達到環(huán)保要求。
經(jīng)營性用地出讓后，土壤污染責任人有土壤污染風險管控和修復義務。土壤污染責任人無法認定的，由土地使用權人負責實施土壤污染風險管控和修復。
3.對經(jīng)檢測符合環(huán)境要求的土壤耕作層，鼓勵由受讓人按要求運送至耕地保護主管部門指定耕地整理復墾項目區(qū)域予以利用。
四、實施土地出讓
（十四）土地出讓方式。商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地應采取公開招標拍賣掛牌方式出讓；對在功能實現(xiàn)、運營管理、建設條件等方面有特別要求的出讓地塊，可采取擬供應計劃公示、預申請、招商信息發(fā)布等方式提前公開入市信息。商品住宅用地原則上不得搭配其他用途土地出讓；確需搭配供應的，須按照“一事一議”的原則報市政府批準。
位于城市重要特定地區(qū)、具有重要功能性的商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地，由各區(qū)向市政府申請批準后，可采用附帶規(guī)劃設計方案、基礎設施要求、功能建設要求、運營管理要求等方式實施出讓。
營利性教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等基礎設施和社會事業(yè)項目用地，可采取協(xié)議出讓方式供地。供地計劃公布后，同一宗地有2個及以上意向用地者的，應采取公開招拍掛方式出讓。
（十五）土地出讓價格。出讓人應參考土地熟化主體意見、土地評估價格、土地市場情況等，在市場評估分析的基礎上，結合經(jīng)營性用地全要素管理要求，經(jīng)集體決策，綜合確定擬出讓地塊出讓起始價。協(xié)議出讓價格不得低于擬出讓地塊所在區(qū)域同類用地基準地價的70%。
（十六）土地出讓年限。商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地出讓年限不得高于法定最高出讓年限。營利性教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等基礎設施和社會事業(yè)項目用地可根據(jù)實際情況實行彈性出讓年限，出讓年限不得高于法定最高出讓年限。
（十七）土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議。
1.土地出讓后，須對應出讓條件要求，分別簽訂土地出讓合同和若干監(jiān)管協(xié)議。土地出讓合同由出讓人與受讓人簽訂，約定出讓土地規(guī)劃管理、出讓金繳納、開竣工時限等要求；列入出讓條件的其他管理要求，由提出該要求的部門（單位）與受讓人分別簽訂監(jiān)管協(xié)議，作為土地出讓合同監(jiān)管協(xié)議。土地出讓公告發(fā)布前，相關部門（單位）須提供加蓋公章的監(jiān)管協(xié)議，土地成交后由出讓人組織集中簽訂。
2.受讓人須按照土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議的全部要求使用土地。
3.出讓合同和監(jiān)管協(xié)議上傳市工程建設項目審批管理系統(tǒng)，各部門共享。
五、加強規(guī)劃建設方案管理
（十八）宗地出讓后規(guī)劃建設方案報審。宗地出讓后，受讓人報審規(guī)劃建設方案，自然資源和規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設、行政審批服務、人防等主管部門應嚴格按照控制性詳細規(guī)劃、規(guī)劃設計方案、建筑要求、建（構）筑物保護保留要求、建設標準、基礎設施和建筑物使用性質以及土地出讓合同規(guī)定的土地用途、建筑規(guī)模、規(guī)劃建設條件等實施管理。
（十九）帶方案出讓的宗地規(guī)劃建設方案報審。帶方案出讓的宗地，受讓人應當嚴格按照出讓文件約定的規(guī)劃建設方案報審，行政審批、自然資源和規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設等主管部門應嚴格按照已批準規(guī)劃設計建設方案實施管理。
六、加強土地供后監(jiān)管
（二十）項目開竣工時間管理。自然資源和規(guī)劃主管部門應當綜合考慮建設項目建筑體量、規(guī)劃建筑設計、管理要素等因素，合理約定開竣工時間，可按照土地出讓價款的一定比例約定延期開竣工違約金金額。
自然資源和規(guī)劃主管部門應及時提示、督促受讓人按照合同約定的開工時間實施開發(fā)建設。對逾期未開工滿一年的項目，及時開展閑置土地調查認定，合理界定土地閑置形成原因，并依法依規(guī)予以處理。
（二十一）共同監(jiān)管。經(jīng)營性用地建設要求、管理要素納入土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議，按照“誰提出、誰負責、誰監(jiān)管”的原則，由相關部門（單位）對受讓人的合同履約情況及時開展各項管理要素評定，依法依規(guī)實施監(jiān)管。
（二十二）綜合驗收。房地產(chǎn)開發(fā)項目竣工綜合驗收按照我市房地產(chǎn)開發(fā)項目竣工綜合驗收備案實施細則執(zhí)行。
（二十三）轉讓管理。經(jīng)營性用地轉讓的，受讓人應當按照土地出讓合同和監(jiān)管協(xié)議約定開發(fā)建設，依法實施預銷售、轉讓等行為，建設用地使用權轉讓后，受讓人應當履行原出讓合同和監(jiān)管協(xié)議中約定的權利和義務。轉讓須符合以下條件：
1.屬于房屋建設工程轉讓的，應付清土地出讓價款并領取土地使用權證書，取得建設工程規(guī)劃許可證、建設工程施工許可證，并完成房屋建設開發(fā)投資總額的25%以上；未達到房屋建設工程轉讓條件的，土地使用權及地上建筑物等不得整體或分割轉讓。
2.商業(yè)、商品住宅等經(jīng)營性物業(yè)已滿足預售或銷售條件，受讓人申請預售或銷售許可時，土地出讓合同或監(jiān)管協(xié)議中約定自持的物業(yè)已超過持有年限。
3.受讓人完成開發(fā)建設并領取不動產(chǎn)權證后，土地出讓合同或監(jiān)管協(xié)議中約定自持的物業(yè)已超過持有年限。
營利性教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化體育等基礎設施和社會事業(yè)項目應當由受讓人整體持有，不得分割轉讓。
商業(yè)、商品住宅等經(jīng)營性物業(yè)，應當按照國有建設用地使用權出讓合同或監(jiān)管協(xié)議約定持有相應面積的房地產(chǎn)，不得整體、分割轉讓，因破產(chǎn)、重組、撤銷等特殊情形確需轉讓的，須經(jīng)相關部門（單位）和出讓人同意。
4.對規(guī)劃為酒店用途的建筑物，在確定不動產(chǎn)基本單元時，應當保證關聯(lián)房屋用途功能完整性，不得將其分割轉讓、抵押。
（二十四）違約責任。受讓人有違反法律法規(guī)行為的，相關部門（單位）應當依法依規(guī)予以處理。受讓人接受處罰或按要求整改完成后，出讓人可視情況履行出讓合同或變更出讓合同。
受讓人未按照合同約定開發(fā)建設，有以下情形之一的，出讓人有權解除合同，并按照合同約定收回土地使用權：
1.受讓人由于自身原因未按照合同約定時間開發(fā)建設，造成土地閑置，土地閑置滿2年未動工開發(fā)的；
2.擅自改變土地用途和建設條件，違法情節(jié)嚴重、拒不整改、拒不接受處罰的；
3.違反相關法律法規(guī)規(guī)定或未能達到出讓合同和監(jiān)管協(xié)議約定的建設、功能、運營、節(jié)能環(huán)保要求，拒不改正、拒不接受處罰的。
對地上建筑物的補償可事先約定采取殘值補償、無償收回、由受讓人恢復原狀等方式，并在土地出讓合同中予以明確。
（二十五）登記管理。
受讓人應當按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》（國務院令第656號）等規(guī)定申請辦理國有建設用地使用權和房屋所有權首次登記。登記機構不得為土地出讓合同、監(jiān)管協(xié)議約定的自持房地產(chǎn)單獨辦理登記。
權利人在土地出讓合同、監(jiān)管協(xié)議約定的房地產(chǎn)持有期間內，簽訂不動產(chǎn)轉讓合同和辦理轉移登記，或變更不動產(chǎn)權證附記欄中注記的上述約定內容，需提供相關部門（單位）和出讓人審核同意意見。
（二十六）抵押管理。國有建設用地使用權及項目在建工程抵押擔保的主債權，僅限用于辦理項目后續(xù)開發(fā)建設資金。國有建設用地使用權不得分割抵押。已開發(fā)建設項目不再單獨辦理國有土地使用權抵押登記。
土地出讓合同、監(jiān)管協(xié)議約定的受讓人自持部分應當整體抵押，不得分割抵押。抵押權實現(xiàn)時，承接人應當執(zhí)行原出讓合同和監(jiān)管協(xié)議中約定的權利和義務。
（二十七）工作機制。以市工程建設項目審批管理系統(tǒng)為平臺，多部門信息共享、協(xié)同管理，建立動態(tài)實時的監(jiān)督管理機制，實現(xiàn)全程一體化管理。相關部門（單位）按照職責分工，認真落實土地全生命周期管理要求，對出讓合同和監(jiān)管協(xié)議約定的管理要素開展日常監(jiān)管，并及時更新監(jiān)管結果信息。自然資源和規(guī)劃部門負責土地出讓管理協(xié)調督辦工作，按照土地出讓合同約定的要素管理期，限期向相關部門（單位）發(fā)送監(jiān)管清單，并匯總監(jiān)管結果。
（二十八）信用監(jiān)管。建立企業(yè)信用檔案，相關部門（單位）在項目審批、核準、備案以及融資抵押等方面加強企業(yè)信用監(jiān)管，依法依規(guī)開展守信激勵與失信懲戒。
本意見自2021年7月8日起施行，有效期至2023年7月7日?！稘鲜腥嗣裾k公廳關于濟南市中心城教育資源優(yōu)化配置的實施意見》（濟政辦發(fā)〔2018〕24號）有關規(guī)定與本意見不一致的，按照本意見執(zhí)行。
濟南市人民政府辦公廳
2021年7月8日
（聯(lián)系電話：市自然資源和規(guī)劃局自然資源所有者權益處，66605201）
（此件公開發(fā)布）
