各市、縣（市、區(qū)）自然資源主管部門：
為學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縮小“三大差距”，推動共同富裕先行示范，現(xiàn)就深入開展土地綜合整治工作，提出以下實施意見：
一、總體要求
堅持以“優(yōu)化、盤活、修復(fù)、提升”為導(dǎo)向，將土地綜合整治作為落實城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體融合的有效載體，突出一體規(guī)劃、一體布局、一體推進(jìn)，因地制宜推進(jìn)“土地綜合整治+”模式創(chuàng)新，以要素融合全面支撐“縣城—中心鎮(zhèn)—重點村”發(fā)展軸建設(shè)，助力做好“強(qiáng)城”“興村”“融合”三篇文章，努力為全國提供形式多樣、特色鮮明的浙江樣板。
到2027年，全省完成土地綜合整治項目280個，推動土地綜合整治向國土空間治理轉(zhuǎn)型，在城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體融合上取得新突破，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間支撐。到2030年，全省完成土地綜合整治項目400個，建立并完善規(guī)劃建設(shè)管理融合的國土空間治理體系，全面夯實共同富裕、城鄉(xiāng)融合的空間基礎(chǔ)，助推高質(zhì)量發(fā)展。
二、進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃傳導(dǎo)落實
（一）完善規(guī)劃傳導(dǎo)落實體系。各地應(yīng)落實國土空間規(guī)劃關(guān)于土地綜合整治的總體安排，因地制宜編制土地綜合整治專項規(guī)劃，充分銜接國土空間詳細(xì)規(guī)劃體系，推進(jìn)土地綜合整治項目所在的規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃編制。土地綜合整治實施方案經(jīng)批準(zhǔn)后，可按照實施單元詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行管理，并將整治區(qū)域逐級納入國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)。整治過程中涉及對“三區(qū)三線”進(jìn)行優(yōu)化或調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)調(diào)整規(guī)則，并與國土空間規(guī)劃體檢評估和動態(tài)維護(hù)做好銜接，涉及更新國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的，按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。
（二）加強(qiáng)實施管理業(yè)務(wù)協(xié)同。加強(qiáng)與耕地保護(hù)、用地報批、規(guī)劃管理、調(diào)查登記等業(yè)務(wù)銜接。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，按照《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，補(bǔ)劃方案可在實施方案建設(shè)同期內(nèi)滾動編制，計劃調(diào)入永久基本農(nóng)田地塊，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用；計劃調(diào)出永久基本農(nóng)田地塊，嚴(yán)禁未批先建，待補(bǔ)劃實施完成后更新永久基本農(nóng)田監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)。涉及更新國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)的，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，作為用地審批、規(guī)劃許可、執(zhí)法督察和地籍調(diào)查等工作的依據(jù)。對已明確計劃調(diào)入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的地塊，不得開展補(bǔ)充耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)劃定等。涉及地類變化、影響不動產(chǎn)和自然資源權(quán)利變化的，應(yīng)做好數(shù)據(jù)互通共享，確保數(shù)據(jù)現(xiàn)勢有效。涉及林地、水域調(diào)整的，與相關(guān)部門規(guī)劃和政策做好銜接。
（三）深化整治單元空間設(shè)計。開展土地綜合整治單元空間設(shè)計試點，在深入調(diào)查分析自然基底、歷史人文、土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，對整治區(qū)域進(jìn)行全域全要素空間優(yōu)化設(shè)計、工程細(xì)化設(shè)計和鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌營造，因地制宜探索田水路林村等時空復(fù)合和功能疊合，推動空間布局優(yōu)化與城鄉(xiāng)風(fēng)貌整治提升深度融合。在城郊接合部，突出“優(yōu)空間，重協(xié)調(diào)，促均衡”，塑造功能互補(bǔ)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)共同體空間單元。在平原水網(wǎng)地區(qū)，突出“護(hù)水網(wǎng)，守格局，彰水韻”，塑造千畝連片、圩田如畫的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間單元。在山地丘陵地區(qū)，立足“固生態(tài)、塑形態(tài)、顯特色”，塑造山林疊翠、藍(lán)綠交融的生態(tài)安全空間單元。
三、進(jìn)一步明確重點實施內(nèi)容
（一）開展土地綜合整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)用地優(yōu)化提升。在農(nóng)用地碎片化、布局散亂等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，推動農(nóng)用地集中連片整治。逐步有序?qū)?5度以上陡坡耕地、零星破碎、房前屋后等難以保持長期穩(wěn)定利用耕地退出，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地、林地、水域等空間置換和布局優(yōu)化，推動“小田”變“大田”，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田同步建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。原則上耕地和永久基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡在整治項目區(qū)內(nèi)落實，確實無法平衡的，要在縣域范圍內(nèi)落實。因地制宜推動土地集中流轉(zhuǎn)，為適度規(guī)模經(jīng)營打好基礎(chǔ)，積極謀劃產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務(wù)，推動糧田良用。鼓勵在符合耕地用途管制要求的前提下，探索實施耕地復(fù)合利用，推動優(yōu)地優(yōu)用。積極探索農(nóng)業(yè)空間“留白”機(jī)制，預(yù)留一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地空間和生態(tài)空間。
（二）開展土地綜合整治+鄉(xiāng)村記憶，推動村莊用地優(yōu)化提升。在具有傳統(tǒng)文化價值、古村落保護(hù)價值等鄉(xiāng)村地區(qū)，多途徑改善農(nóng)民居住條件和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。對農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地進(jìn)行整理盤活，保障農(nóng)民合理居住需求、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。安置用地選址應(yīng)盡量避讓永久基本農(nóng)田，確實無法避讓的，按照“先補(bǔ)后調(diào)、優(yōu)進(jìn)劣出”原則落實補(bǔ)劃，原宅基地復(fù)墾后形成集中連片耕地可劃入永久基本農(nóng)田。鼓勵依法將零星、“插花”的小塊存量農(nóng)村集體建設(shè)用地整理騰挪后歸并為大塊宗地，依規(guī)劃重新布局，用于鄉(xiāng)村振興新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；屬于經(jīng)營性用途的，可按照國家統(tǒng)一部署允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。穩(wěn)慎探索農(nóng)戶依法自愿有償退出宅基地補(bǔ)償機(jī)制，有序推動依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的復(fù)合利用。結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)民建房、公共基礎(chǔ)設(shè)施改造提升，推動實現(xiàn)富有江南韻味的浙派民居風(fēng)貌與滿足現(xiàn)代生活需求的統(tǒng)一。遵循“修舊如舊、最小干預(yù)”的原則，采取“留改拆”并重的策略，最大程度地保護(hù)和恢復(fù)傳統(tǒng)村落記憶要素，充分挖掘鄉(xiāng)村歷史文脈的文化價值、社會價值和經(jīng)濟(jì)價值，打通活化利用通道。
（三）開展土地綜合整治+產(chǎn)業(yè)升級，推動低效用地再開發(fā)。在城鎮(zhèn)化率較高與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，著力開展低效工業(yè)用地、城鎮(zhèn)低效用地等存量空間提質(zhì)增效行動。鼓勵以片區(qū)形式進(jìn)行存量空間改造，片區(qū)改造涉及的零星工業(yè)用地，經(jīng)論證不具備單獨(dú)開發(fā)條件的，可以協(xié)議方式供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)一并改造開發(fā)（商品住宅除外）。產(chǎn)業(yè)園區(qū)外符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、現(xiàn)狀效益較好且擁有合法產(chǎn)權(quán)的工業(yè)企業(yè)，可通過“以地?fù)Q地”“以地?fù)Q房”等方式向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚，其中“以地?fù)Q地”的，允許以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。探索土地混合開發(fā)利用、自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)、存量用地及其建筑用途轉(zhuǎn)換等具體實施路徑，激發(fā)多主體參與再開發(fā)積極性，引導(dǎo)低效產(chǎn)業(yè)有序退出或轉(zhuǎn)型，依法做好不動產(chǎn)確權(quán)登記。對盤活的低效用地，支持結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，有機(jī)銜接縣城承載能力提升重大項目，積極布局新質(zhì)生產(chǎn)力，全面撬動空間能級提升，賦能新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。
（四）開展土地綜合整治+城鄉(xiāng)融合，推動城鄉(xiāng)要素有序流動。在城鄉(xiāng)空間交錯、功能聯(lián)系緊密的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動、高效配置。完善建設(shè)用地增減掛鉤、采礦用地復(fù)墾利用等政策，統(tǒng)籌確定增減掛鉤實施的規(guī)模、布局和時序，推動存量建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間、村組之間實現(xiàn)區(qū)位調(diào)整。在保持總體布局穩(wěn)定、符合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求的前提下，鼓勵將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界邊緣規(guī)模較小、分散零碎的空間有序復(fù)墾退出，并按程序上報城鎮(zhèn)開發(fā)邊界局部優(yōu)化方案。鼓勵城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村振興用地和零星布局建設(shè)用地使用存量建設(shè)用地，探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地空間置換和優(yōu)化配置機(jī)制。鼓勵依法依規(guī)復(fù)墾復(fù)綠騰退各類現(xiàn)狀低效建設(shè)用地，通過驗收并經(jīng)變更調(diào)查認(rèn)定后，符合相關(guān)要求的可按一定比例核定增補(bǔ)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模。探索節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑方與調(diào)入方共享土地增值收益，通過飛地入園、土地成本入股分紅等市場化方式參與收益分配。
（五）開展土地綜合整治+綠色發(fā)展，推動生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提升。聚焦山區(qū)海島縣等重點生態(tài)功能區(qū)，全面推進(jìn)“大美自然·山水浙江”生態(tài)保護(hù)修復(fù)行動，開展山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)。推廣基于自然的解決方案，以近自然方式修復(fù)和維護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，因地制宜實施礦山生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境治理、濕地生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)和生態(tài)廊道建設(shè)等工程，著力提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和持續(xù)性。探索實施流域型土地綜合整治，統(tǒng)籌實施河湖水系綜合治理及美麗河湖、生態(tài)清潔小流域等工程，延續(xù)梯田層級肌理與河谷生態(tài)廊道，逐步恢復(fù)河湖蜿蜒曲折、深潭淺灘、水清流暢的自然形態(tài)。聯(lián)動實施村莊人居環(huán)境綜合整治，推進(jìn)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)村莊干凈整潔、農(nóng)業(yè)綠色低碳、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。
四、進(jìn)一步加強(qiáng)項目管理
（一）加強(qiáng)項目統(tǒng)籌謀劃。以縣域為統(tǒng)籌單元，圍繞“縣城—中心鎮(zhèn)—重點村”發(fā)展軸專項規(guī)劃確定的關(guān)鍵軸點，統(tǒng)籌考慮地方發(fā)展水平、資源稟賦狀況、財政承受能力、群眾接受程度，按照“國土空間規(guī)劃定格局、土地綜合整治優(yōu)布局”思路，謀劃和推進(jìn)土地綜合整治項目，優(yōu)先支持“土地綜合整治+”模式創(chuàng)新。
（二）優(yōu)化項目方案編制。項目實施方案應(yīng)科學(xué)設(shè)置目標(biāo)任務(wù)，合理界定子項目邊界、范圍和時序，涉及發(fā)展軸空間的優(yōu)先將相關(guān)聯(lián)的子項目納入其中。鼓勵將項目實施方案與詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃）協(xié)同編制（優(yōu)化調(diào)整），并落實詳細(xì)規(guī)劃確定的規(guī)劃目標(biāo)、用地布局、規(guī)劃控制、風(fēng)貌管控等要求。
（三）創(chuàng)新項目推進(jìn)模式。依托中心鎮(zhèn)、重點村推行組團(tuán)式、片區(qū)式土地綜合整治，積極探索一體化推進(jìn)模式，鼓勵各地將整治區(qū)內(nèi)同類型子項目統(tǒng)一立項、設(shè)計、施工和驗收。探索資源導(dǎo)向型可持續(xù)發(fā)展模式（ROD模式），將相關(guān)公益性項目與關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的經(jīng)營性項目“肥瘦搭配”，把自然資源使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)等以資產(chǎn)包形式組合供應(yīng)，通過市場化方式配置自然資源資產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)品，鼓勵和支持社會資本參與。
（四）深化項目融資對接。發(fā)揮財政資金撬動作用，構(gòu)建“財政資金+專項債+政策性銀行信貸+社會資本”的多元資金籌措模式。按照市場化原則，在不新增地方隱性債務(wù)的前提下，加強(qiáng)與政策性金融機(jī)構(gòu)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)專項基金合作，為符合條件的融資項目提供資金支持。著力做好融資項目謀劃儲備，暢通融資對接服務(wù)鏈條，推動項目融資方案與實施方案同步編審。
（五）嚴(yán)格項目實施監(jiān)管。嚴(yán)格落實全過程管理要求，壓實各級各部門責(zé)任，加強(qiáng)項目招投標(biāo)管理，做好年度核算和成效總結(jié)評估。健全項目動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對資金收益難平衡、整治效益不顯著、實施需求不迫切的子項目，有序優(yōu)化退出。規(guī)范實施方案調(diào)整，嚴(yán)禁隨意甩項。確需撤銷的，依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理撤銷手續(xù)。
五、進(jìn)一步強(qiáng)化實施保障
按照省負(fù)總責(zé)、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實施的原則，建立多部門參與的定期溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成協(xié)同推進(jìn)土地綜合整治工作的強(qiáng)大合力和良好氛圍，加速項目落地見效。強(qiáng)化科技創(chuàng)新賦能，加快推進(jìn)數(shù)字化應(yīng)用場景智能化迭代升級。注重發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，充分尊重群眾意見，運(yùn)用好村民議事決策機(jī)制，引導(dǎo)基層群眾全方位參與。各地要認(rèn)真開展土地綜合整治成效評估，提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法和典型模式，并做好宣傳引導(dǎo)。
本實施意見自2025年12月15日起施行。
浙江省自然資源廳
2025年11月13日
