《云南紅河州加強草原保護修復實施方案》
《紅河州加強草原保護修復的實施方案》
各縣市人民政府，州直有關(guān)部門：
《紅河州加強草原保護修復的實施方案》已經(jīng)州人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結(jié)合實際認真貫徹落實。
2021年12月6日
（此件公開發(fā)布）
紅河州加強草原保護修復的實施方案
為貫徹落實《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強草原保護修復的實施意見》（云政辦發(fā)〔2021〕41號）精神，進一步加強全州草原保護修復工作，經(jīng)州人民政府同意，結(jié)合全州實際，現(xiàn)提出以下實施方案：
一、總體目標
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，認真踐行習近平生態(tài)文明思想，深入貫徹習近平總書記考察云南重要講話精神，完善草原保護修復制度，改善草原生態(tài)狀況。
（二）主要目標。到2025年，草原保護修復制度體系基本建立，草原退化趨勢得到根本遏制，草原生態(tài)狀況明顯改善，全州草原綜合植被蓋度達到80％以上。到2035年，草原保護修復制度體系更加完善，基本實現(xiàn)草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升，全州草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在83％以上。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。
二、重點任務(wù)
（一）開展草原資源調(diào)查。在第三次全國國土調(diào)查基礎(chǔ)上，按照國家、省制定草原資源調(diào)查工作方案和實施細則，組織開展全州草原資源專項調(diào)查，全面查清草原類型、權(quán)屬、面積、分布、質(zhì)量以及利用狀況等底數(shù)，建立草原管理基本檔案，實現(xiàn)耕地、林地、草原、濕地等資源數(shù)據(jù)銜接一致。（州自然資源規(guī)劃局、州林草局等按職責分工負責，各縣市人民政府負責組織落實，以下任務(wù)分工均需各縣市人民政府負責落實，不再列出）
（二）實施草原監(jiān)測評價。加強草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分利用遙感衛(wèi)星等數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建空天地一體化草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強化草原動態(tài)監(jiān)測。按照“邊監(jiān)測邊提供、邊分析邊運用”原則，編制年度草原監(jiān)測報告，健全草原監(jiān)測評價數(shù)據(jù)匯交、定期上報草原信息。（州林草局、州自然資源規(guī)劃局、州生態(tài)環(huán)境局、州統(tǒng)計局等按職責分工負責）
（三）編制草原保護修復利用規(guī)劃。依據(jù)省級草原保護修復利用規(guī)劃、重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復、重大工程總體規(guī)劃以及州級國土空間規(guī)劃，編制《紅河州草原保護利用規(guī)劃》，及《紅河干熱河谷草原保護修復利用規(guī)劃》《石漠化地區(qū)草原保護利用規(guī)劃》《冷涼地區(qū)草原保護利用規(guī)劃》三個專項規(guī)劃，明確草原功能分區(qū)、草原保護利用方向、重點工程和管理措施?？h市人民政府要依據(jù)州級規(guī)劃，編制本縣市區(qū)域草原保護修復利用規(guī)劃并組織實施。（州林草局、州發(fā)展改革委、州自然資源規(guī)劃局、州生態(tài)環(huán)境局等按職責分工負責）
（四）加大草原保護力度。按國家有關(guān)標準要求規(guī)定劃定基本草原，實施更加嚴格的保護與管理，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不降低、用途不改變。嚴格落實生態(tài)保護紅線制度和國土空間用途管制制度。加大執(zhí)法監(jiān)督力度，建立健全草原執(zhí)法責任追究制度，嚴格落實草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。加強礦藏開采、工程建設(shè)等征占用草原審核審批管理。依法依規(guī)規(guī)范規(guī)?；B(yǎng)殖場等設(shè)施建設(shè)占用草原行為。認真落實基本草原保護、草畜平衡和禁牧休牧制度，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧行為。按照不同區(qū)域草原的定位、重要程度、保護利用強度，進行草原分區(qū)、分級、分類管理。通過草食畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進草畜平衡發(fā)展，重點在建水、彌勒、開遠、元陽、綠春等縣市組織開展草畜平衡示范縣建設(shè)，總結(jié)推廣草畜平衡的經(jīng)驗和模式。（州林草局、州公安局、州司法局、州自然資源規(guī)劃局、州生態(tài)環(huán)境局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等按職責分工負責）
（五）加快草原自然保護地建設(shè)。整合優(yōu)化建立草原類型自然保護地，穩(wěn)妥推進草原自然保護地體系建設(shè)，實行整體保護、差別化管理。在草原生態(tài)系統(tǒng)代表性強、集中連片面積大、土地權(quán)屬清晰、保護價值突出等區(qū)域開展草原自然公園建設(shè)試點。在核心保護區(qū)，原則上禁止人為活動。在一般控制區(qū)和草原自然公園，實行負面清單管理，規(guī)范生產(chǎn)生活和旅游等活動，增強草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。（州林草局、州自然資源規(guī)劃局、州生態(tài)環(huán)境局等按職責分工負責）
（六）加快推進草原生態(tài)修復。依托退化草原生態(tài)修復、退牧還草、退耕還草等項目，根據(jù)草原退化程度和利用狀況，采取適宜的草原生態(tài)修復措施，加快退化草原植被恢復和土壤修復，提升草原生態(tài)和生產(chǎn)功能。在生存環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、草原退化嚴重、不宜放牧的地區(qū)以及重要水源保護區(qū)，落實禁牧制度，采取圍欄封育、免耕補播等措施，促進草原休養(yǎng)生息。對已墾草原，按照國務(wù)院批準的范圍和規(guī)模，有計劃地退耕還草。在水土條件適宜地區(qū)，鼓勵支持人工草地建設(shè)，恢復提升草原生產(chǎn)能力。支持優(yōu)質(zhì)儲備飼草基地建設(shè)，促進草原生態(tài)修復與草原畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有機融合。（州林草局、州自然資源規(guī)劃局、州生態(tài)環(huán)境局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等按職責分工負責）
（七）加強草原資源災害防控。落實重大森林草原有害生物災害防治地方政府負責制，將森林草原有害生物災害納入防災減災救災體系，配合制定出臺林業(yè)草原有害生物防治檢疫有關(guān)地方性法規(guī)。開展草原有害生物普查，科學確定有害生物名單，按照規(guī)定及時公布并加強監(jiān)測、預警、檢疫和除治。加強草原有害生物及外來入侵物種防治，有效治理紅火蟻、草地貪夜蛾，防范沙漠蝗、黃脊竹蝗等入侵，不斷提高綠色防治水平。進一步完善各級森林草原防滅火體制機制，加強草原火情監(jiān)測預警和火災防控。（州林草局、州科技局、州司法局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、州應急局等按照職責分工負責）
（八）統(tǒng)籌推進林草生態(tài)治理。按照山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理的要求，堅持宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、林草濕結(jié)合的原則，堅持以水定綠和林草灌有機結(jié)合，統(tǒng)籌推進森林、草原、濕地保護修復和石漠化治理。在森林區(qū)，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復合生態(tài)系統(tǒng)。在林草交錯區(qū)，營造林草復合植被，避免過分強調(diào)集中連片和高密度造林。在草濕交錯區(qū)要注重原生境保護。在草原區(qū)，堅持近自然修復理念，加強草原修復與管理，鞏固生態(tài)治理成果。巖溶石漠化地要因地制宜，分區(qū)施策，優(yōu)先采用林草結(jié)合模式，積極推行草灌結(jié)合，先行種草，植被穩(wěn)定后補植喬灌的綜合治理模式。農(nóng)區(qū)散落草地，要結(jié)合村莊綠化，喬灌花草相結(jié)合改善鄉(xiāng)村環(huán)境。（州林草局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等按職責分工負責）
（九）建立鄉(xiāng)土草種繁育基地。鼓勵開展草種質(zhì)資源普查，完善草種質(zhì)資源收集保存、評價鑒定、創(chuàng)新利用和信息共享的技術(shù)體系。積極爭取國家、省級支持，在我州2000米以上高海拔區(qū)、1500米左右中海拔區(qū)、900米以下低海拔區(qū)，分別建設(shè)優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土草種收集基地。以加強優(yōu)良草種特別是優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土草種收集、保存、選育、擴繁、推廣利用，不斷提高草種自給率，保護和發(fā)展草種質(zhì)生物多樣性，不斷滿足草原生態(tài)修復和草業(yè)發(fā)展用種需要。加強草種質(zhì)量監(jiān)管，為下一步大力發(fā)展草種業(yè)奠定堅實基礎(chǔ)。（州林草局負責）
（十）合理利用草原資源。在草原生態(tài)功能不降低、生態(tài)系統(tǒng)不退化的前提下，科學合理利用草原資源。半農(nóng)半牧區(qū)應嚴格以草定畜，控制放牧牲畜數(shù)量，倡導草原放牧利用為割草利用，建立以人工飼草地為主體，天然草原為補充的飼草供給體系，提高牧草產(chǎn)量和質(zhì)量，發(fā)展舍飼畜牧業(yè)，減輕天然草原放牧和保護壓力。農(nóng)區(qū)應結(jié)合退耕還草、草原生態(tài)修復、草田輪作等項目，建植高質(zhì)量人工飼草地，開發(fā)利用秸稈資源，提高飼草供給能力。（州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、州林草局按職責分工負責）
（十一）完善草原承包經(jīng)營制度。按照國家統(tǒng)一部署，進一步明確工作任務(wù)，加快推進草原確權(quán)登記頒證，著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草原面積較小、零星分布地區(qū)，鼓勵采取聯(lián)合承包等多種方式落實完善草原承包經(jīng)營制度，明確所有權(quán)、使用權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)。在落實草原承包經(jīng)營制度和規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，要充分考慮草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性，防止草原碎片化。（州林草局、州自然資源規(guī)劃局等按職責分工負責）
（十二）推動國有草原資源有償使用制度改革。加快推進草原資產(chǎn)負債表編制，建立健全草原資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。按照國家統(tǒng)一部署，合理確定國有草原有償使用范圍。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實行家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營使用的國有草原，不納入有償使用范圍，但需要明確使用者保護草原的義務(wù)。應簽訂協(xié)議明確國有草原所有權(quán)代理行使主體和使用權(quán)人并落實雙方權(quán)利義務(wù)。探索創(chuàng)新國有草原所有者權(quán)益的有效實現(xiàn)形式，有償使用情況按照有關(guān)規(guī)定納入年度國有資產(chǎn)報告。（州林草局、州發(fā)展改革委、州財政局、州自然資源規(guī)劃局等按照職責分工負責）
（十三）推動草原地區(qū)綠色發(fā)展?？茖W推進草原資源多功能利用，加快發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，努力拓寬農(nóng)牧民增收渠道。圍繞打造世界一流“綠色食品牌”和“健康生活目的地牌”，充分發(fā)揮草原生態(tài)和文化功能，打造一批具有紅河特色的草原旅游景區(qū)、度假地和精品旅游線路，推動草原旅游和生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（州林草局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、州文化和旅游局、州鄉(xiāng)村振興局等按照職責分工負責）
三、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導。州級人民政府對全州草原保護修復工作負總責，實行州、縣市人民政府目標責任制。各縣市人民政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復工作擺在重要位置，加強組織領(lǐng)導，周密安排部署，明確責任分工，細化工作安排，狠抓責任落實，確保取得實效。把草原承包經(jīng)營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入縣市人民政府年度目標考核，細化考核指標，壓實地方責任。各有關(guān)部門要根據(jù)職責分工，認真做好草原保護修復相關(guān)工作。各級林業(yè)和草原主管部門要進一步轉(zhuǎn)變職能，切實加強對草原保護修復工作的管理、服務(wù)和監(jiān)督，及時研究解決重大問題。（州林草局、州自然資源規(guī)劃局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等按照職責分工負責）
（二）完善隊伍建設(shè)。進一步整合加強、穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術(shù)推廣隊伍，提升監(jiān)督管理和公共服務(wù)能力。加強草原執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化草原監(jiān)管執(zhí)法，加大執(zhí)法人員培訓力度，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。加強草原管護員隊伍建設(shè)，強化農(nóng)牧民綜合培訓，提升科學保護、合理利用草原的能力水平。支持社會化服務(wù)組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原專業(yè)學會、協(xié)會等社會組織在政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等方面的作用。（州林草局、州公安局、州民政局、州人力資源和社會保障局、州自然資源規(guī)劃局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等按照職責分工負責）
（三）強化資金保障。加大財政資金統(tǒng)籌力度，落實好草原保護修復資金投入保障機制，統(tǒng)籌利用好中央、省級各類資金。健全和落實草原生態(tài)保護補償機制。州、縣市兩級人民政府要努力把草原保護修復及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入基本建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態(tài)價值評估和資產(chǎn)核算。創(chuàng)新綠色金融機制，拓寬融資渠道，積極吸納金融和社會資金參與草原保護修復。（州林草局、州發(fā)展改革委、州財政局、州自然資源規(guī)劃局、州生態(tài)環(huán)境局、州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、州水利局、人民銀行紅河中心支行、紅河銀保監(jiān)分局等按照職責分工負責）
（四）增強科技支撐。積極加大科技創(chuàng)新力度，開展草原保護修復重大技術(shù)專項研究，在高山草甸和干熱河谷草原植被恢復、侵入性惡性雜草防控、林草融合、草原生態(tài)服務(wù)價值評估與智慧草原建設(shè)等方面取得突破。加強退化草原形成機理、生態(tài)脆弱區(qū)草原修復治理技術(shù)和模式、鄉(xiāng)土草資源保護與創(chuàng)新利用、優(yōu)良草品種培育與良種生產(chǎn)等關(guān)鍵技術(shù)問題的研究和集成應用。建立和完善草原保護修復技術(shù)標準體系。加大草原學科建設(shè)和高素質(zhì)專業(yè)人才培養(yǎng)力度，強化草原科技隊伍建設(shè)。構(gòu)建產(chǎn)學研推用協(xié)調(diào)機制，提高草原科技成果轉(zhuǎn)化效率。加強草原保護修復國內(nèi)、國際合作與交流，積極參與國家生態(tài)治理。（州林草局、州教育體育局、州科技局、州外辦、州市場監(jiān)管局等按照職責分工負責）
（五）嚴格執(zhí)法監(jiān)督。要嚴格落實自然資源生態(tài)環(huán)境損害賠償制度和草原執(zhí)法責任追究制度，加強礦藏開采、工程建設(shè)等征占用草原審核審批管理，強化源頭管控和事中事后監(jiān)管。嚴厲打擊、堅決遏制各類非法擠占草原生態(tài)空間、亂開濫墾草原等行為，依法規(guī)范規(guī)?；B(yǎng)殖場等設(shè)施建設(shè)占用草原行為，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧行為。建立草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，形成草原資源監(jiān)管合力。（州林草局、州司法局、州公安局、州政府新聞辦等按照職責分工負責）
紅河州關(guān)于加強草原保護修復任務(wù)分工表
《紅河州人民政府辦公室關(guān)于加強草原保護修復的實施方案》政策解讀
為貫徹落實《云南省人民政府辦公廳關(guān)于加強草原保護修復的實施意見》（云政辦發(fā)〔2021〕41號）精神，進一步加強我州草原保護修復工作，推進草原治理體系和管理能力現(xiàn)代化，結(jié)合我州草原工作實際，紅河州人民政府辦公室印發(fā)了《紅河州加強草原保護修復的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），為更好地理解和貫徹執(zhí)行，現(xiàn)就《實施方案》內(nèi)容解讀如下：
一、《實施方案》出臺的背景及意義
國務(wù)院辦公廳3月12日印發(fā)了《關(guān)于加強草原保護修復的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕7號），對加強草原保護修復、推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動草原地區(qū)綠色發(fā)展等作出具體部署。2021年8月23日，省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強草原保護修復的實施意見》，提出加強草原保護管理，推進草原生態(tài)修復，改善草原生態(tài)狀況，促進草原合理利用，推動林草融合發(fā)展。我州認真學習貫徹上級有關(guān)文件精神，在充分征求各方面意見建議的基礎(chǔ)上制定了《紅河州加強草原保護修復的實施方案》（紅政辦發(fā)〔2021〕54號）。
此次出臺的《實施方案》是在草原定位從生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向生態(tài)為主后，我州第一個州級層面的政策性文件，對堅持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，完善草原保護修復制度、推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面推行林長制，統(tǒng)籌林草融合發(fā)展，充分發(fā)揮草原在爭當全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵和建設(shè)美麗紅河建設(shè)中的作用，有著重要推進作用。
二、《實施方案》的主要內(nèi)容
《實施方案》主要包括4個方面內(nèi)容：第一，總體要求。明確了我州加強草原保護修復的指導思想、主要目標。到2025年，草原保護修復制度體系基本建立，草原退化趨勢得到根本遏制，草原生態(tài)狀況明顯改善，全州草原綜合植被蓋度達到80％以上。到2035年，草原保護修復制度體系更加完善，基本實現(xiàn)草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升，全州草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在83％以上。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。第二，重點任務(wù)。從開展草原資源調(diào)查，實施草原監(jiān)測評價，編制草原保護修復利用規(guī)劃，加大草原保護力度，加快草原自然保護地建設(shè)，加快推進草原生態(tài)修復，加強草原資源災害防控，統(tǒng)籌推進林草生態(tài)治理，大力發(fā)展草種業(yè)，合理利用草原資源，完善草原承包經(jīng)營制度，推動國有草原資源有償使用制度改革，推動草原地區(qū)綠色發(fā)展等13個方面提出了具體任務(wù)。第三，保障措施。明確了強化組織領(lǐng)導、管理隊伍建設(shè)、資金保障、科技支撐、宣傳和社會監(jiān)督5個方面的內(nèi)容。第四，職責分工。主要對各縣市人民政府、有關(guān)職能部門按照加強草原保護修復重點工作任務(wù)進行職責分工。
三、需要重點說明的幾個問題
（一）草原資源底數(shù)。草原面積數(shù)據(jù)因不同時期、不同調(diào)查方法而存在較大差異。按照第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果（簡稱“國土三調(diào)”）統(tǒng)計計算，全州草原面積為1257.49平方公里、約占全州國土面積的3.91%，草原面積居全省第十位。
（二）草原綜合植被蓋度。草原綜合植被蓋度是反映草原生態(tài)狀況的一個重要生態(tài)指標，是我國生態(tài)文明建設(shè)的一項約束性考核指標，是指某一區(qū)域內(nèi)各主要草原類型的植被蓋度與其所占面積比重的加權(quán)平均值，綜合反映區(qū)域內(nèi)草原植被生長濃密程度。根據(jù)省級草原監(jiān)測數(shù)據(jù)，我州2020年草原綜合植被蓋度為79%。
（三）草原保護與利用的關(guān)系。強調(diào)草原保護修復，并不是不利用。是在保護草原生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，更好地利用草原，發(fā)揮草原多種功能。草原是重要生態(tài)資源也是生產(chǎn)資料，既有生態(tài)功能，也有生產(chǎn)功能。草原是重要畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，是牧區(qū)和半牧區(qū)縣牧民主要收入來源?！斗桨浮诽岢鰣猿肿鹬刈匀弧⒈Ｗo優(yōu)先，也提出堅持科學利用、綠色發(fā)展。正確處理保護與利用關(guān)系，在保護好草原生態(tài)基礎(chǔ)上，科學利用草原資源，促進草原地區(qū)綠色發(fā)展和農(nóng)牧民增收。
（四）如何將《方案》精神落實到具體工作中。一是細化考核指標，落實地方人民政府目標責任制。結(jié)合落實林長制，科學設(shè)計草原承包經(jīng)營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況的考核指標，納入地方各級人民政府年度目標考核，壓實地方責任。二是加強部門協(xié)助，形成工作合力。草原工作基礎(chǔ)薄弱，涉及面廣，需各部門各司其職、互相配合。要積極探索構(gòu)建草原保護修復長效機制，運用現(xiàn)代化信息技術(shù)，加快推進草原生態(tài)修復，科學合理利用草原資源。三是加強宣傳，引導全社會關(guān)心支持草原事業(yè)發(fā)展。廣泛宣傳草原重要的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關(guān)心關(guān)愛草原和依法保護草原的意識，深入開展草原普法宣傳和科普活動，積極動員相關(guān)公益組織和社會大眾參與草原保護修復。
